Aunque Túnez forma parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, carece de una legislación nacional específica en materia de asilo y migración que aborde directamente esta cuestión. Conocer cuál es la situación de las personas migrantes y solicitantes de asilo en Túnez y los desafíos a los que se enfrenta el país en esta materia es lo que se propone la conferencia titulada “Marco jurídico nacional para la migración y el asilo en Túnez”, que se celebrará el próximo 25 de marzo en la Sede Universitaria Ciudad de Alicante (C/ San Fernando, 40), con la colaboración de Casa Mediterráneo.
La ponencia correrá a cargo de Neila Dorra Jaibi, responsable de la Clínica Legal de Migración y Asilo, y representantes de Tunisia Terre d’Asile, ACNUR y ADLA, quien nos concedió una entrevista para conocer más en profundidad la situación de la inmigración en Túnez y cómo se está abordando este fenómeno en el país.
Túnez ha ratificado la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, pero ¿por qué aún no cuenta con una legislación nacional específica para el asilo?
La evaluación de la transposición de los instrumentos convencionales ratificados es problemática. La ratificación implica la integración de un acuerdo internacional, ratificado, en la orden jurídica del Estado. Esto no supone en solitario la adopción de una normativa nacional, sino también la compatibilidad de esta normativa con el instrumento convencional. Túnez ratificó la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 el 24 de octubre de 1957 y su Protocolo adicional de 1967 el 27 de julio de 1968. Túnez se ha adherido a la Convención de 1954 relativa al estatuto de los apátridas en 1969 y a la Convención de 1961 sobre la reducción de los casos de apatridia en 2000. A nivel regional, Túnez ratificó también en 1989 la Convención de la Organización de la Unidad Africana (OUA) que regula los aspectos específicos de los problemas de los refugiados en África. Un proyecto de ley orgánica fue presentado en 2016, pero no ha sido aprobado.
El proyecto de ley orgánica sobre la protección de los refugiados acuerda las garantías de protección para los refugiados y solicitantes de asilo. Así lo establece el artículo 25 del proyecto de ley, que establece los límites al rechazo y la expulsión. En este sentido, prohíbe el rechazo, salvo si la presencia en el territorio nacional representa un peligro para el orden público o la seguridad nacional. En este caso, la expulsión sólo se llevará a cabo tras una decisión que será ejecutada después de que expiren los plazos para recurrir (de conformidad con los artículos 23 y 33 de la Convención de Ginebra).
El artículo 25 del proyecto de ley orgánica relativa a la protección de los refugiados prevé que «queda prohibida» toda expulsión o rechazo de cualquier refugiado en las fronteras de un Estado o de Estados donde su vida o su libertad estén amenazadas por razón de su raza, religión o pertenencia a un grupo social o de sus opiniones políticas, salvo que su presencia en el territorio nacional represente un peligro para el orden público o la seguridad nacional. La decisión de expulsión no será ejecutada hasta que expiren los plazos para recurrir.
Por otra parte, el proyecto de ley sobre la protección de los refugiados prohíbe la extradición de los solicitantes de asilo y refugiados, sin hacer distinción sobre los motivos de su demanda de asilo. Según el artículo 24 del proyecto de ley, las autoridades judiciales encargadas de examinar una solicitud de extradición no pueden decidir la extradición de una persona que ha presentado una solicitud de asilo hasta la INPR (Instancia Nacional de Protección de los Refugiados) sin que se haya resuelto su solicitud y haya ejercicio su derecho de recurso. Se prohíbe expulsar a un refugiado a cualquier Estado donde pueda estar en riesgo, si su vida está amenazada o expuesta a tortura o tratos crueles. Finalmente, se prohíbe la extradición de un refugiado que goce de asilo político.
En la práctica, el aumento del número de solicitantes de asilo y de los flujos migratorios mixtos parece haber disuadido al Estado tunecino de adoptar el proyecto de ley en cuestión.
¿Qué implica la carencia de una legislación nacional en cuanto a la protección de los derechos de personas migrantes y solicitantes de asilo en el país?
En la práctica, es el ACNUR [Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados] quien se encarga del tratamiento de las solicitudes de asilo. El ACNUR en Túnez colabora con sus principales socios: el Consejo Tunecino para los Refugiados (CTR), el Instituto Árabe de Derechos Humanos (IADH), la Unidad de Asesoramiento y Asistencia Jurídica a Refugiados y Solicitantes de Asilo en Túnez y la Asociación Tunecina de Gestión y Estabilidad Social (TAMSS), para proteger a los solicitantes de asilo y refugiados y ofrecerles el máximo de asistencia.
El ACNUR cuenta con una representación oficial gracias a la firma de un acuerdo con el Gobierno tunecino el 18 de junio de 2011, tras la crisis libia y la entrada masiva de refugiados ese año. Este acuerdo de cooperación permitió el establecimiento de la oficina del ACNUR en Túnez (Acuerdo de Cooperación entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Gobierno de la República Tunecina Establecimiento relativo a la oficina del ACNUR en Túnez, 18 de junio de 2011).
¿Qué instrumentos legales regulan la migración en Túnez?
Los instrumentos jurídicos que regulan la migración son de dos tipos: internacionales y nacionales. En cuanto a los instrumentos internacionales, cabe destacar las convenciones internacionales relacionadas con los derechos humanos, que reconocen una protección que beneficia a toda persona independientemente de su nacionalidad y que garantiza derechos, como ciertas convenciones de la OIT. Sin embargo, la Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares no ha sido ratificada por Túnez.
Además, Túnez se adhirió en 2018 al Pacto Mundial para las Migraciones Seguras, Ordenadas y Regulares. En el marco de las relaciones euro-mediterráneas, el memorando de entendimiento sobre una asociación estratégica y regulación global rige actualmente las relaciones entre Túnez y la UE sobre migración. Sin embargo, tanto el pacto mundial como el memorándum constituyen dos actos flexibles que pertenecen al ámbito de la soft law [no vinculante].
A nivel nacional, no hay textos dedicados específicamente a la migración. No obstante, existe una serie de textos aplicables a las personas migrantes, como la Ley Nº 68-7 del 8 de marzo de 1968 relativa a la condición de los extranjeros en Túnez, la Ley Orgánica 2016-61 del 3 de agosto de 2016 a la prevención y lucha contra la de las personas trata, la Ley Orgánica nº 2017-58 del 11 de agosto de 2017, relativa a la eliminación de la violencia contra las mujeres, la Ley Nº 2021-37 del 16 de julio de 2021, relativa a la reglamentación del trabajo doméstico, el Código de la Infancia y el Código del Trabajo.
¿Qué significa la ausencia de una legislación nacional en términos de protección de los derechos de los migrantes y los solicitantes de asilo en el país?
La existencia de una legislación nacional en materia de asilo permitiría garantizar una protección adicional para los solicitantes de asilo, garantizándoles un recurso judicial (y, por tanto, externo) contra las decisiones de la instancia encargada del tratamiento de las solicitudes de asilo.
La ausencia de un marco jurídico nacional para el asilo en Túnez ha llevado al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) a asumir la responsabilidad de conducir procedimientos para la determinación del estatuto de refugiado en el país. ¿Cómo funciona la labor del ACNUR en esta materia?
El Consejo Tunecino para los Refugiados (CTR)* realiza, en primer lugar, una labor de clasificación de los recién llegados en la unidad de acogida 81 (primera línea) con el fin de determinar si la persona que solicita asilo es vulnerable, una mujer en riesgo de haber sufrido violencia, un hombre torturado, una madre soltera, una persona mayor de 60 años, una persona discapacitada o casos LGBT.
Así, todas estas personas tienen prioridad para concertar una cita para la preinscripción, durante la cual se produce una entrevista entre la persona solicitante de asilo y el agente del CTR, que le ayuda a rellenar el formulario y le recuerda la necesidad de respetar la ley tunecina y las costumbres de la sociedad. Este formulario está disponible en tres idiomas: francés, árabe e inglés. De este modo, una persona vulnerable puede preinscribirse, obtener la tarjeta de solicitante de asilo, recibir asistencia y ser alojada el mismo día. Si, por la contrario, la persona no presenta ninguna vulnerabilidad, sigue la vía convencional, es decir, pide cita para la preinscripción según la disponibilidad del CTR.
Programar la cita puede llevar desde unas semanas hasta unos meses. Posteriormente, el formulario de preinscripción será enviado al ACNUR, que programa una entrevista para el registro, durante la cual recopila los datos personales, así como una breve explicación del motivo de la solicitud de asilo. Al final de esta entrevista, se expide una tarjeta de solicitante de asilo, con una validez de seis meses, renovable en función del avance del examen del expediente por parte del ACNUR.
Esta tarjeta contiene la siguiente información: la foto del solicitante de asilo, su nombre y apellido, su nacionalidad, su fecha de nacimiento, su sexo y su número de expediente del ACNUR. Una vez que la persona está registrada, el ACNUR programa una entrevista de DSR (Determinación del Estatus de Refugiado). La entrevista puede durar unas horas o incluso varios días, dependiendo de la complejidad del caso.
Esta entrevista constituye una oportunidad para el solicitante de asilo, ya que puede contar su historia por primera vez. Explica las experiencias vividas en su país de origen, las razones por las que abandonó su país, las formas de violencia que sufrió en su país y durante el viaje migratorio a Túnez. Demuestra que se necesita protección internacional y que tiene derecho al estatus de refugiado. De hecho, proporciona al agente responsable de la DSR todas las pruebas que respaldan su solicitud: historias, testimonios, fotografías y documentos. Sin embargo, durante esta entrevista, a veces el solicitante de asilo puede encontrarse en una situación de confusión, incomodidad o vergüenza.
Ante esta situación, los agentes de la DSR están dotados de habilidades y técnicas para gestionar estas situaciones delicadas, tranquilizar a la persona y crear un vínculo de confianza entre ambas partes. La entrevista puede llevarse a cabo con la asistencia de un intérprete, si es necesario.
Tras la entrevista, se elabora una evaluación con recomendaciones, que será revisada por un comité encargado de tomar la decisión sobre el estatus de la persona. A continuación, se envía una notificación al solicitante de asilo, que tiene el derecho a recurrir si no está satisfecho con la decisión adoptada en primera instancia. Si la persona es reconocida como refugiada, recibirá una tarjeta de refugiado válida para un año, renovable.
Esta tarjeta contiene la siguiente información: la fotografía del refugiado, su nombre y apellido, nacionalidad, fecha de nacimiento, sexo y número de expediente del ACNUR. Si la solicitud es rechazada, la persona será notificada y ya no tendrá derecho a un segundo recurso.
Cuando el personal del ACNUR realiza su trabajo de determinación del Estatus de Refugiado está estrictamente obligado a respetar los principios de derechos humanos: el principio fundamental de no discriminación. De hecho, cualquier persona que solicite asilo, cualquiera que sea su naturaleza, debe ser tratada con respeto y consideración. El ACNUR también está obligado a respetar los principios de independencia, imparcialidad y neutralidad. En este sentido, se asegura en cada etapa del proceso se involucren diferentes agentes y comités. Esto significa que la persona que realiza el registro no participa subjetivamente en la determinación de la condición de refugiado y que la persona que realiza la entrevista y formula las recomendaciones no es la misma que toma la decisión. Así, las decisiones de otorgar o no el estatus de refugiado las toman los comités. Los agentes que intervienen en la decisión de primera instancia ya no participarán en el caso de apelación ni en la decisión final. Con estos mecanismos, el ACNUR garantiza la imparcialidad. Los plazos de procesamiento son más cortos para los miembros de la comunidad LGBT y para los menores.
Con el objetivo de mejorar la identificación y el trato adecuado a personas migrantes y refugiadas, se han llevado a cabo iniciativas de formación para las fuerzas de seguridad tunecinas en gestión de fronteras sensibles en materia de protección. ¿Estas actuaciones han tenido un impacto en el tratamiento ofrecido a las personas migrantes y refugiadas en Túnez?
Estos cursos de capacitación han tenido un impacto positivo en el fortalecimiento de las capacidades de las fuerzas de seguridad. Cabe señalar que estos programas cuentan con el apoyo y respaldo de la Unión Europea, e incluyen necesariamente la dimensión del respeto a los derechos humanos.
¿Las autoridades tunecinas colaboran con organizaciones internacionales como ACNUR y OIM para abordar los asuntos de migración y asilo?
La colaboración con organizaciones internacionales como el ACNUR y la OIM se realiza a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, Migraciones y Tunecinos en el Extranjero, mediante la organización de reuniones bilaterales o multilaterales o a través del intercambio de correspondencia. El programa de retorno voluntario y de readmisión de migrantes es una parte importante de la estrecha colaboración entre las autoridades tunecinas y la UE. La colaboración tiene como objetivo organizar el retorno de los inmigrantes tunecinos y subsaharianos que no han logrado llegar a Europa o que han sido interceptados en el mar.
Otro aspecto de la colaboración se refiere al refuerzo de los controles en las fronteras exteriores. Túnez, como socio mediterráneo, coopera con la Unión Europea en la gestión de la migración. La UE proporciona apoyo financiero y técnico para controlar sus fronteras y luchar contra las redes de traficantes. A cambio, Túnez recibe ayuda para reforzar sus capacidades de vigilancia, gestión de sus fronteras y gestión de los centros de detención.
¿Existen programas internacionales activos para ayudar a las personas refugiadas y migrantes en Túnez?
Los programas internacionales de ayuda a los refugiados y migrantes se llevan a cabo en estrecha colaboración entre el Estado tunecino, las organizaciones involucradas, la Unión Europea y los donantes.
En Túnez, la entrada y permanencia irregular se consideran infracciones penales. ¿Qué garantías legales tienen los migrantes y solicitantes de asilo frente a deportaciones o detenciones?
En primer lugar, estas medidas se definieron como parte de la política de lucha contra la inmigración irregular. A este nivel, cabe señalar la coexistencia de dos lógicas contradictorias en términos de acceso al territorio estatal. Por un lado, la resistencia de los Estados cuando la cooperación atañe a ámbitos soberanos por excelencia. Por otro lado, un deseo de proteger los derechos humanos, que a menudo se manifiesta y reitera en los diversos instrumentos convencionales internacionales y regionales.
La primera lógica conduce al surgimiento de un proceso de seguridad de las fronteras estatales a través de un control cada vez más estricto y riguroso del acceso al territorio estatal. La segunda lógica, en cambio, conduce a la promoción de la movilidad humana en nombre del respeto a los derechos fundamentales de las personas: la libre circulación.
La relación entre estas dos lógicas es conflictiva. Corresponde al juez, a través del control que ejerce, especialmente en el marco del recurso por abuso de poder (juez administrativo), garantizar esta protección, asegurando un equilibrio entre las consideraciones relacionadas con la seguridad y las vinculadas a la protección de los derechos fundamentales. La aplicación del principio de proporcionalidad en este litigio constituye una garantía real en términos de protección de los derechos fundamentales, particularmente en el contexto de los litigios de expulsión. Decisión del juez administrativo no 161587-2021/11/10.
¿Cómo influyen las políticas migratorias de la Unión Europea en las decisiones de Túnez sobre migración y asilo?
En primer lugar, ¿deberíamos hablar de las políticas migratorias de la UE en plural o de la política migratoria de la UE en singular? El Tratado de Lisboa define, de hecho, la política migratoria de la UE como parte del ELSJ (Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia). Esta política está diseñada por los actores europeos (instituciones europeas y Estados miembros).
Ha experimentado una progresiva “comunitarización” con ocasión de las distintas revisiones de los Tratados de la UE. La dimensión exterior de esta política se desarrolla en el marco de los instrumentos de la acción exterior de la UE, concretamente los instrumentos convencionales (acuerdos de asociación de lectura, acuerdos de readmisión). Se trata, por tanto, de actos concertados basados en un acuerdo de voluntad de las partes. Estos acuerdos reflejan el consentimiento a la cooperación operativa en un área donde están en el juego las funciones esenciales del Estado, es decir, el acceso al territorio. En última instancia, esto significa que estas cuestiones siguen regidas según una lógica que permite la preservación de la soberanía estatal.
¿Qué piensa usted de los acuerdos de cooperación entre Túnez y la Unión Europea para controlar la migración?
Estos acuerdos se basan en una lógica esencialmente de seguridad centrada en la lucha contra la inmigración irregular, a pesar de la constante referencia al enfoque global que debería sustentar la acción exterior de la UE en el ámbito de la migración. Esta observación es válida tanto para la asociación de movilidad entre Túnez y la UE el 3 de marzo de 2014, como para el memorando de entendimiento sobre una asociación estratégica y global celebrado entre Túnez y la UE el 16 de julio de 2023.
Creo que es hora de ir más allá de la lógica donante-receptor y pasar a una asociación entre iguales. La igualdad entre los dos socios no debería significar similitud (ya que las dos partes no tienen los mismos medios ni prerrogativas), sino más bien una reflexión común sobre los medios para satisfacer intereses comunes en áreas en las que los socios pueden aportar un valor añadido a los otros marcos de acción existentes.
¿Qué papel juega Túnez en la ruta migratoria hacia Europa?
Túnez desempeña un papel crucial como punto de tránsito en la ruta migratoria hacia Europa. Túnez es a la vez un punto de partida para cruzar el Mediterráneo y una frontera para los flujos migratorios.
Es un punto de partida para cruzar el Mediterráneo a su situación geográfica: Túnez se encuentra entre Libia al este y Argelia al oeste, y posee una vasta costa mediterránea que es utilizada por muchos inmigrantes, especialmente del África subsahariana para intentar cruzar hacia Italia u otros países europeos. Estos migrantes utilizan Túnez como punto de partida para llevar a cabo peligrosas travesías por el mar Mediterráneo, a bordo de precarias embarcaciones.
Túnez es también una frontera para los flujos migratorios en el sentido de que constituye un cruce de caminos para los migrantes que buscan llegar a Europa. Estos inmigrantes suelen cruzar Túnez de camino al norte, donde intentan embarcarse en puertos como Sfax, Zarzis o Túnez.
¿Cómo percibe la sociedad tunecina el fenómeno de la migración y el asilo?
Túnez se enfrenta a una crisis migratoria sin precedentes. La llegada masiva de flujos migratorios al territorio tunecino impone al Estado nuevos desafíos relacionados con la cooperación internacional y las presiones internas. Nuestro país, de hecho, ha experimentado una transformación en su perfil migratorio: hemos pasado de ser un país de emigración a uno de tránsito, pero también de acogida. Sin embargo, Túnez no está preparado para este cambio, ni económica ni socialmente. La elevada tasa de desempleo y las difíciles condiciones de vida, especialmente en las regiones del sur del país, así como algunos actos de violencia (asesinatos cometidos por determinados subsaharianos en situación irregular), han generado una gran hostilidad entre la población local hacia los inmigrantes. Los residentes de la ciudad de Sfax, en particular, han lanzado llamamientos a una expulsión masiva.
La presión migratoria a veces se ve exacerbada por las tensiones sociales internas y los jóvenes tunecinos también buscan salir del país en busca de mejores oportunidades en Europa.
* El CTR es una organización humanitaria nacional, no gubernamental, activa en el ámbito del asilo. Fue creado el 28 de junio de 2016, por iniciativa del Sr. Mustapha Djemali, ex director regional del ACNUR, y de algunos activistas de la sociedad civil tunecina, para contribuir a la gestión de las cuestiones relativas al asilo en Túnez y apoyar a las autoridades tunecinas en sus esfuerzos por encontrar soluciones adecuadas a las dificultades que enfrentan los refugiados en Túnez. Sus oficinas están ubicadas en Túnez, Susa, Gabès, Zarzis, Médenine y Tataouine. El CTR contribuye a la protección y asistencia brindada a los refugiados y solicitantes de asilo en Túnez, a la búsqueda e implementación de soluciones duraderas a los problemas de los refugiados; el CTR cumple esta misión en plena cooperación con las organizaciones internacionales y las autoridades competentes. Apoya al ACNUR en la implementación de sus programas de protección de refugiados, apoya los esfuerzos de actores gubernamentales y no gubernamentales en el campo del asilo y la asistencia a refugiados y solicitantes de asilo.
Por María Gilabert Almagro
Responsable de la Revista Casa Mediterráneo.
